思考|叶兴庆:农村集体产权制度改革如何确定利益分配原则
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农村集体产权制度改革问题近年中央一号文件均有提及。日前,参与起草2017年一号文件的国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆接受南方农村报记者专访,对相关问题进行解读。
确定边界,锁定成员权益
南农:从2015年开始,每年的中央一号文件都对农村集体产权制度改革进行了详细阐述,去年底中央还出台了具体意见。为什么农村集体产权制度改革如此重要?
叶兴庆:当下农村人口流动性大,无论是人口流入地区还是流出地区,集体经济组织成员和村民自治组织成员的重合度在显著下降。尤其是发达地区,村民委员会已经不能代行集体经济组织的职能,两者完全是不同的概念。原先那套农村集体产权制度不利的一面逐步凸显出来:一方面,从农村走出去的人,怎么处理老家的集体资产；另一方面,在人口流入地区,比如,广东珠三角地区,社会治安、环境卫生等很多社区公共产品的供给主要依靠当地集体经济,但公共产品的覆盖人口又不单单是集体经济组织成员,还包括外来人口,这对于集体经济组织内部成员的权利也是一种损害。
南农:如何厘清集体经济组织与村民自治组织之间的关系?
叶兴庆:村民委员会是一个自治组织,其成员的界定是根据《村民委员会组织法》、居住关系来界定,比如常住在广东某个村的外来人口可成为这个地方的村民自治组织成员,也有选举权和被选举权；而集体经济组织是根据历史上的产权关系来界定的。简单点说,就是你长期住在这村,并有可能是这个地方自治组织的成员,但你不是这个地方的集体经济组织成员。
南农:在改革过程中如何确定集体经济组织成员?
叶兴庆:从长远看,成员权改革的核心之一是锁定边界。应该设定一个时间点来锁定集体经济组织成员的边界。当然,这个边界的确定非常复杂,存在一个各方利益兼顾的问题。我认为还是要秉着因地制宜,社会矛盾最小化、社会共识最大化这样的原则,界定新形势下或者未来的成员权的内涵。而且要尊重农民,应由他们集体经济成员自己确定权益分配,尊重多数人的意愿,同时又要防止多数人侵犯少数人的权益。
南农:改革过程中如何厘清村委会与村小组之间的关系?
叶兴庆:农村集体所有制在人民公社时期实行三级所有,原先是公社、大队、生产队,现在是乡镇、村委会、村民小组。多数地区的集体资产所有权是在村小组这一级,这个就需要尊重历史情况,否则就会乱套。
清产核资,折股量化到人
南农:您对广东南海区推行的“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”这种模式有什么看法?
叶兴庆:事实上,实行静态管理还是动态管理,各地做法都不一样。我们提倡的是固化,像南海一样,清资核产,折股量化到户之后,变为家庭的公有资产,媳妇生孩子也好,闺女嫁出去也好都是家庭内部财产分配的问题,由家庭内部去协商,这样可以减少很多矛盾。
南农:农村发展非常不平衡,比如粤东西北的一些山区,村集体几乎没有什么经营性资产,改革全面铺开会大大增加改革成本和治理成本,有无必要性?
叶兴庆:不同地区在这次推进农村集体产权制度改革的着力点是不一样的。像经济较发达的农村地区,改革的重点是对传统意义上的经营性资产,比如厂房、物业等等清产核资,明确集体经济组织成员的边界来进行折股量化到人,然后进行股权的封闭管理。另外,就是对集体经济组织的治理结构进行改革,不能老是靠村干部管理,有些集体资产特别大的地方,还需要引进职业经理人,建立现代企业制度、现代治理结构。
对于经营性资产不多的广大农区,改革的重点主要还是对土地、集体林权和养殖水面等资源性资产进行清产核资,开展确权登记颁证工作,然后才是流转问题。
南农:现在全国有没有一些非发达地区的农村在集体产权制度改革上取得了一定的成效?
叶兴庆:今年一号文件中提到的“资源变资产,资金变股金,农民变股东”实际上就来源于贵州六盘水这一非发达地区的探索。这是当地在扶贫过程中创造出来的一种经验。贫困地区有农田、山林等资源,可以想办法变成资产,而国家的一些扶贫资金、国家扶持村集体的资金,以及国家的一些三农投入,则可以变为股金。需要注意的是,这个股份的所有权要量化到符合条件的人身上,让农民变成股东。这样就可以引进工商资本,把这些要素全部组合到一起,搞现代农业,规模经营。
稳步流转,探索退出机制
南农:目前,推进农村集体产权制度改革需要注意的关键问题是什么?
叶兴庆:现阶段要做的工作主要还是清资核产,摸清“家底”,然后折股量化到人或到户。至于怎么变现,怎么流转交易,现阶段不能着急。因为资产的价值是在变化的,农民对于未来资产增值的信息不对称。另外,如果现在盲目推动流转交易,外部资本一旦涌入,农民的利益很难保障,而且对农村的社会管理体制也会带来很大的冲击。
南农:今年一号文件中关于深化农村集体产权制度改革提及“允许地方多渠道筹集资金,按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿”,如何理解这句话?
叶兴庆:城镇化过程中,农民还不能融入城市时可以持有宅基地使用权、土地承包权,但有些人可能已经完全市民化,在城市扎根并取得了城市户口,那么就需要为他们在集体里面所持有的产权份额建立一个市场化的退出通道,要求他们无偿退出是不合理的。
此外,在现有的制度下,承包权的退出和宅基地使用权的退出不允许外部资本来接盘,在村集体经济普遍较差的地区,如何补偿是个问题。目前还没有一套完整的退出机制,只能让地方先探索,例如利用国家农业开发项目的专项资金或通过土地增减挂钩等途径筹集资金,用于补偿自愿退出承包权和宅基地使用权的人。
中国乡村发现网转自：南方农村报2017-02-09
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